Тема 4.КОНСТИТУЦИЯ, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Для размышления: правовые основы, заложенные Конституцией, — это фундамент, на котором покоится вся система местного самоуправления в России.
Понятие правовых основ местного самоуправления.Приступая к изучению этой темы, нам следует иметь в виду, что всякая система самоуправления возводится на том или ином правовом фундаменте. Самоуправленческие начала в нынешней России — не исключение .Но описывать современную российскую практику гораздо сложнее, нежели зарубежную. Это вполне объяснимо: если за рубежом формы и методы местного самоуправления уже вполне устоялись, в России они только-только складываются. Наша страна находится на переломном этапе, в ходе которого меняются и политический строй, и система всех экономических отношений. Поэтому, пытаясь заглянуть вперед и составить представление о том, каким будет самоуправление в завтрашней России, мы должны опираться не только на предшествующий отечественный опыт (рассмотренный нами в первой части учебного пособия), но и на знание правовых основ, заложенных Конституцией Российской Федерации 1993 года.
Изучая правовые основы местного самоуправления, не стоит забывать и о том, что в переходных, реформируемых обществах правовые установления не столько отражают сложившееся положение вещей, сколько задают идеал, к которому общество стремится. Тем не менее нам не удастся разобраться в современной практике, если сначала мы не исследуем ее правовой базис.
В современной России важнейшими источниками правовых норм являются нормативные правовые акты и нормативные договоры. В этом же качестве могут выступать и правовые обычаи. Что же такое нормативный правовой акт? Это документ, исходящий от субъекта, наделенного властью (органа публичной власти или, если речь идет о референдуме, — всего народа), содержащий общеобязательные правила поведения и устанавливающий определенные юридические права, обязанности или ответственность участников общественных отношений. Именно нормативные правовые акты определяют цели и задачи местного самоуправления, пределы его компетенции, а также гарантируют гражданам реализацию данного права.
Как и во многих других странах, в России документы такого рода подлежат обязательному обнародованию в средствах массовой информации. Заметим, что в вопросах местного самоуправления гласность особенно важна — реализуя свои возможности, гражданин должен иметь представление о правах органов местного самоуправления и собственной роли в их осуществлении.
Правовые основы местного самоуправления могут закрепляться и в нормативном договоре — документе, который содержит общеобязательные правила, являющиеся результатом согласования интересов и волеизъявления двух или нескольких субъектов, обладающих властью. Такие соглашения заключаются в тех случаях, когда органы местного самоуправления о чем-то договариваются с органами государственной власти. Несколько муниципальных образований также могут заключить между собой подобный договор. Кроме того, нормативные договоры могут носить и международный характер; в данном случае они бывают двусторонними или многосторонними. В области местного самоуправления наибольшее значение для России имеют являющиеся, по сути, международными договорами конвенции и хартии Совета Европы (об этом речь шла выше). Причина в том, что в случае противоречия между федеральным законом и международным договором применяются нормы последнего.
Что же касается правовых обычаев, то они складываются так же, как любые другие обычаи, но при этом обладают силой закона. Правовой обычай — это правило, сложившееся в результате многократного, длительного и единообразного повторения определенных фактических отношений и одобренное государством. Представим себе, что в какой-то местности сложилась традиция называть главного муниципального чиновника не главой администрации, а, скажем, хакимом. Будучи привычным, понятным для местных жителей, обычай получает государственную санкцию. Так как местное самоуправление в России в настоящее время только-только формируется, многие его нормы пока предстают в виде сложившихся в определенной местности привычек и традиций, которые одобряются населением и признаются потом органами государственной власти.
Государственные органы могут даже закреплять те или иные обычаи в своих документах, обобщая сложившуюся практику и выявляя наиболее передовые ее формы. Разумеется, важно иметь в виду, что обычай регулирует местное самоуправление лишь там, где пока нет соответствующей нормативной базы. Кроме того, обычай ни в коем случае не должен противоречить действующему законодательству.
Вместе с тем нормативный характер могут носить и судебные решения. Особое значение принадлежит решениям Конституционного суда Российской Федерации (о них речь пойдет ниже), поскольку в них устанавливается общеобязательное толкование положений Основного закона. Только эта инстанция может решать, как следует понимать и применять статьи Конституции в определенных случаях. Решения других судов тоже могут носить нормативный характер.
Подведем итог. Правовые основы местного самоуправления — это совокупность норм права, регулирующих порядок формирования и функционирование местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством.
Для размышления: правовые документы по вопросам местного самоуправления могут издавать не только федеративные органы власти, но также и субъекты Федерации, и сами муниципальные органы.
Регулирование местного самоуправления в нормативных актах. Россия является федеративным государством. Это, в частности, означает, что правом принятия нормативных документов, имеющих высшую юридическую силу, у нас обладают как Федерация в целом, так и ее субъекты. Чтобы не допускать дублирования, они поделили между собой полномочия и ответственность. Предметы ведения каждого территориального уровня закреплены в статьях 71—73 Конституции Российской Федерации. Свою особую компетенцию имеют и органы местного самоуправления, не входящие в систему государственной власти.
Таким образом, нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления, принимаются на трех уровнях: первый из них — федеральный, второй — региональный, третий — местный. Причем проблемы местного самоуправления могут затрагиваться не только в законах, но и в подзаконных актах.
Акты федеральных органов государственной власти
Законы
•Конституция
•федеральные конституционные законы
•федеральные законы
Подзаконные акты
•постановление палат Федерального Собрания
•указы Президента
•постановления Правительства
•акты федеральных министерств и ведомств
Акты органов государственной власти субъектов
Законы
•конституции (уставы) субъектов Федерации
•законы субъектов Федерации
Подзаконные акты
•решения представительных органов государственной власти субъектов Федерации
•решения исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации
Акты органов местного самоуправления
•решения представительных органов местного самоуправления
•решения глав муниципальных образований исполнительных органов местного самоуправления
Для размышления: вопросы государственного значения не стоит путать с вопросами местного значения.
Понятие вопросов местного и государственного значения. Для того чтобы очертить пределы самостоятельности каждого уровня власти, введены два термина — вопросы государственного значения и вопросы местного значения. Различие между ними в том, что первые разрешаются органами государственной власти, а вторые — органами местного самоуправления.
Иными словами, вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения конкретной территории, отнесенные к таковым уставом муниципального образования. Примерный круг интересов местного самоуправления в России, будь то в Калининграде или на Дальнем Востоке, выглядит следующим образом:
• комплексное социально-экономическое развитие территории;
•муниципальное образование и здравоохранение;
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• пожарная безопасность;
• управление и распоряжение муниципальной собственностью;
• муниципальные дороги и муниципальный транспорт;
• торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;
• социальная поддержка населения;
• муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации; ' другие вопросы,
Следует также иметь в виду, что на местном уровне могут решаться и вопросы государственного значения, переданные на места органами государственной власти. К таковым относятся: ведение воинского учета, запись актов гражданского состояния, архитектурно-строительный контроль и т.д.
Для размышления: изучая правовые основы местного самоуправления в России, начинать следует с Конституции.
Конституционные основы местного самоуправления. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы. Причина этого очевидна: право граждан страны заниматься самоуправлением обязательно должно быть зафиксировано в Основном законе. По этой причине именно Конституция определяет правовую природу и статус местного самоуправления, закрепляет основные права граждан в области местного самоуправления, регулирует взаимоотношения местного самоуправления с государством.
Отметим, что на формирование правовых основ местного самоуправления серьезное влияние оказывают не только те статьи Конституции, в которых непосредственно упоминается термин "местное самоуправление", но и иные конституционные положения, весь Основной закон в целом. Иначе говоря, можно выделить конституционные нормы общего характера и конституционные нормы, непосредственно посвященные местному самоуправлению. Остановимся сначала на первых.
Для размышления: некоторые конституционные положения, не касаясь самоуправления непосредственно, довольно заметно влияют на развитие самоуправленческих начал.
Конституционные положения общего характера. Наибольшее влияние на практику местного самоуправления оказывают следующие внесенные в Конституцию нормы.
Во-первых, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что именно народ — в конечном счете — определяет полномочия государственных и самоуправленческих органов, которые он создает для осуществления власти. Более того, никто не может присваивать власть в Российской Федерации — незаконная узурпация властных полномочий является преступлением, наказание за которое предусмотрено Уголовным кодексом. В то же время в Конституции России говорится о существовании единых конституционных принципов, на основе которых организуется и система органов местного самоуправления, и система органов государственной власти. Это положение еще раз подчеркивает, что у государственной и муниципальной власти общий источник.
Во-вторых, человек, его права и свободы признаются высшей ценностью. Последние не могут быть ограничены иначе, как федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В-третьих, Россия является правовым государством. eё граждане и их объединения, все органы власти и должностные лишь обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, а также законы. При этом правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции. Любые законы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не применяются, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения. Как и в любом правовом государстве, видную роль в России должна играть судебная власть, независимая от других ветвей власти и подчиняющаяся только Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, согласно российской Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Отсюда следует;, что международные пакты, конвенции, иные правовые документу, к которым присоединилась наша страна, теперь напрямую могут применяться российскими судами. Важное значение в этом смысле имеет и Европейская Хартия местного самоуправления — не случайно одним из условий присоединения России к Совету Европы стала ратификация Хартии и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ее положениями. (Более подробно этот документ рассматривается в разделе, посвященном зарубежному опыту местного самоуправления.)
Для размышления: в Конституции есть положения, напрямую регулирующие местное самоуправление.
Общая характеристика конституционных норм, посвященных местному самоуправлению. Помимо только что изложенных общих идей, Конституция Российской Федерации содержит ряд норм, непосредственно касающихся местного самоуправления. Нормы эти не однотипны: среди них выделяются нормы-принципы, то есть некие основополагающие декларации — конституционный фундамент, на котором держится все местное самоуправление, — и нормы-предписания, напрямую регулирующие муниципальную практику.
Говоря о нормах-принципах, следует иметь в виду, что они относятся к наиболее стабильным положениям Конституции — их нельзя пересматривать, и меняются они лишь с принятием нового Основного закона.
Попытаемся последовательно разобраться в каждом из этих принципов.
Во-первых, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Это означает, что наше государство признает за населением городов, сельских поселений и других территорий право и способность управлять частью публичных общественных дел. Иными словами, российские граждане выступают одновременно и в качестве тех, кем управляют (объект управления), и в качестве тех, кто управляет (субъект управления).
Во-вторых, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Данный принцип следует понимать так, что вопросы местного значения население решает само — на основе собственного волеизъявления, в собственных интересах и под свою ответственность. В-третьих, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Иными словами, ценность тех или иных решений, принимаемых органами местного самоуправления, должна выверяться с помощью единственного критерия — насколько они соответствуют обеспечению прав и свобод человека.
В-четвертых, через органы местного самоуправления народ осуществляет принадлежащую ему власть. Именно народ решает, в каких конкретных формах должно существовать самоуправление.
В-пятых, органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
В-шестых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Рассмотрев конституционные нормы-принципы, остановимся на нормах-предписаниях. Содержание норм-предписаний можно свести к нескольким позициям:
- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и прочих местных традиций;
- с помощью местного самоуправления российские граждане решают две задачи: управленческую, связанную с вопросами местного значения, и имущественную, касающуюся владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
- государственные структуры вправе привлекать органы местного самоуправления для решения общегосударственных задач-,
-право на местное самоуправление может быть реализовано в двух основных формах: непосредственной, то есть путем прямого волеизъявления в ходе референдума, выборов и т.д., и опосредованной, через выборные и иные органы местного самоуправления;
- в тех случаях, когда законные права населения на местное самоуправление ущемляются, ему гарантируется право на судебную защиту.
Для размышления: самоуправление в России регулируется совместными усилиями федеральных властей и субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление как проблема совместного ведения. Вопросами местного самоуправления совместно занимаются центральные власти и субъекты Российской Федерации. Центральные власти и власти области, края, республики делят обязанности следующим образом: Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования, а конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления остаются за субъектами Российской Федерации. На практике это не всегда удается, что неудивительно в период становления системы местного самоуправления.
Так как в Конституции область совместного ведения только обозначена, явно необходим федеральный "рамочный" закон, раскрывающий конституционный принцип, наполняющий его конкретным содержанием и создающий основу для дальнейшего правотворчества субъектов Федерации. Им стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу в 1995 году. Он определяет общие принципы организации, правовые и финансово-экономические основы, организационно-правовые формы местного самоуправления в России, а также полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Понятно, однако, что в одном-единственном законе невозможно урегулировать все вопросы, касающиеся формирования и функционирования столь сложного общественного института. Вслед за ним принят еще ряд нормативных актов, развивающих отдельные положения "базового" закона (см. приложение 3). Разрабатываются и другие документы. Среди первоочередных и наиболее "горящих" можно выделить законы о городских землях, муниципальных банках, единых стандартах, которых должны придерживаться местные власти, работая с населением. Этот список далеко не полон, но уже сейчас ясно одно: на создание прочной законодательной базы местного самоуправления потребуется время.
Для размышления: вопросы местного самоуправления регулируются не только законами, но также актами Президента, Правительства, отдельных министерств и ведомств.
Регулирование вопросов местного самоуправления актами Президента и Правительства Российского федерации, а также отдельных министерств и ведомств. Вопросы местного самоуправления на федеральном уровне регулируются не только законами. Им уделяют внимание обе палаты Федерального Собрания, которые не раз принимали по этим вопросам постановления. Эти документы, однако, носят лишь рекомендательный характер и не могут непосредственно оказывать регулирующего воздействия.
Более важную роль в правовом регулировании интересующей нас сферы играют указы Президента Российской Федерации. Своими указами Президент, как правило, решает те вопросы местного самоуправления, которые неурегулированы действующим законодательством. В них также могут определяться приоритеты государства в развитии местного самоуправления. Так, указом Президента № 568 от 11 июня 1997года "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" намечались ориентиры государственной политики в данной области. Речь здесь шла о завершении формирования правовой базы, о создании финансово-экономических основ местного самоуправления, о мерах его государственной поддержки.
Вопросы местного самоуправления затрагиваются и в постановлениях Правительства Российской федерации. В них обычно намечаются меры по реализации принятых федеральных законов. Что же касается различного рода инструкций, разъяснений, методических указаний и иных нормативных актов, обеспечивающих внедрение упомянутых парламентских постановлений, президентских указов и правительственных постановлений в повседневную жизнь, то их поручается разрабатывать различным министерствам и ведомствам. Как правило, подобные подзаконные акты подписываются министром или другими уполномоченными на то чиновниками.
Для размышления: важнейшую роль в становлении российского местного самоуправления играет суд.
Судебные решения по вопросам местного самоуправления. Не слишком четкое разделение полномочий между центральной и региональной властью зачастую влечет за собой разногласия, негативно отражающиеся на местном самоуправлении. В связи с тем, что споры федерального Центра с регионами становятся все более частыми, роль судебных органов, и в первую очередь Конституционного суда Российской Федерации, в развитии местного самоуправления в последние годы неуклонно возрастает.
В начале 1996 года Конституционный суд, занимаясь делом о проверке конституционности некоторых положений Устава Читинской области, установил, что областные органы государственной власти неоправданно вмешиваются в формирование органов самоуправления на местах. В постановлении Конституционного суда по этому вопросу отмечалось, что органы государственной власти субъектов федерации не вправе обязывать местное сообщество создавать исполнительные органы местного самоуправления — такие вопросы решаются только населением муниципального образования. Например, если жители села решат, что им нужен сельский исполком, — они создадут его, если решат, что не нужен, — не будут создавать. Ведь согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обязательным является создание только выборных представительных органов.
Следует отметить, что регионы далеко не всегда с одобрением встречают судебные решения, касающиеся проблем местного самоуправления. Так, большой резонанс по всей России имело так называемое "удмуртское дело", рассмотренное Конституционным судом в 1996 году. Тогда проверялась конституционность закона Удмуртской республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике". В принятом постановлении суд отмечал, что в ряде регионов нашей страны наблюдаются попытки огосударствления местного самоуправления. Вместо них на местах создается система местных (территориальных) органов государственной власти, напрямую подчиненных областному, краевому или республиканскому начальству, в связи с чем нарушается право граждан на местное самоуправление. Рассматривая ситуацию в Удмуртии, Конституционный суд вновь подтвердил, что формирование системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации действительно находится в их собственном ведении; но при этом нельзя лишать население права на самоуправление и преобразовывать избранные народом органы местного самоуправления в органы государственной власти. В январе 1998 года Конституционный суд еще раз обратил внимание субъектов Федерации на то, что принимаемое ими законодательство по местному самоуправлению должно соответствовать федеральному закону. На этот раз решение касалось ряда статей конституции Республики Коми, ограничивающих права местного самоуправления.
Кроме того, время от времени появляются отдельные решения арбитражных и обычных судов, затрагивающие вопросы местного самоуправления при рассмотрении конкретных нарушений прав граждан, а также юридических лиц.
Для размышления: Конституция России наделяет субъекты федерации достаточно широкими полномочиями по развитию местного самоуправления.
Полномочия органов власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Несмотря на приоритет федерального законодательства, российские регионы располагают достаточными возможностями для правового регулирования местного самоуправления. Их полномочия в данной области весьма обширны и касаются организации финансово-экономических вопросов местного самоуправления, а также обеспечения гарантий права на самоуправление. В частности, территории могут принимать собственные законы о местном самоуправлении, передавать муниципальным властям часть своих полномочий, принимать собственные законы о муниципальной службе. Этот перечень далеко не полон — подробнее с ним можно ознакомиться в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Процесс формирования правовых основ местного самоуправления на региональном уровне проходит в целом весьма активно, но не везде одинаково: в одних регионах по муниципальным вопросам принимается больше законов, в других — меньше. (Так, на начало 1998 года в Алтайском крае было принято около 15 законов, касающихся различных аспектов самоуправления, в Иркутской области — более пяти, а в Кемеровской области — ни одного.) Причин тому несколько: это и своеобразие местных условий, и общее состояние законодательства в регионе, да и отношение региональных органов государственной власти к местному самоуправлению также играет немаловажную роль. Остановимся на этой теме подробнее.
Для размышления: подходы регионов к правовому регулированию местного самоуправления весьма разнообразны.
Законы субъектов федерации о местном самоуправлении. Неоднозначное прочтение Конституции ведет к тому, что подходы регионов к правовому регулированию местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Достаточно сослаться на множество вариантов названия "базового" закона: в одних субъектах федерации это закон "Об организации местного самоуправления", в других — "О местном самоуправлении", в третьих — "Об основах местного самоуправления", в четвертых — "Об общих принципах организации местного самоуправления". Не меньше вариаций и в структуре этих правовых актов. В законах субъектов Российской Федерации, как правило, отсутствует подробная регламентация большинства вопросов местного самоуправления — их решение оставлено на усмотрение самих муниципальных образований. Однако есть такие регионы — в частности, Омская область, — где регулирование постарались сделать всеобъемлющим: здесь в региональном законе 110 статей, в то время как в соответствующем нормативном акте, принятом в Красноярском крае, их, к примеру, всего 52.
Анализ регионального законотворчества свидетельствует о том, что отдельные законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении противоречат федеральному законодательству. Как правило, нарушение везде одно и то же - превышение полномочий региональных властей при определении наименования, порядка формирования, сроков полномочий, компетенции органов местного самоуправления. Наиболее типичным примером является попытка органов государственной власти субъектов подробнейшим образом "зарегулировать" все вопросы местного самоуправления, включив в текст закона процедурные нормы, регламентирующие порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, однозначно закрепить его наименование и т.д.
Не везде становление местного самоуправления идет успешно. Например, губернатор Новосибирской области единолично назначает глав администраций районов и городов. Это право, противоречащее федеральному закону, дал ему устав области, в соответствии с которым в районах и городах областного подчинения действуют "территориальные органы государственной власти", фактически подменяющие органы местного самоуправления. Исключением является областной центр, в котором проводятся всенародные выборы мэра. В результате население многих населенных пунктов просто лишили возможности реализовать право на местное самоуправление. Не случайно в регионе ширится волна судебных исков, с помощью которых граждане пытаются отстоять одно из своих конституционных прав.
Для размышления: каждый регион сам решает, каким образом формировать органы местного самоуправления и как они должны работать.
Региональное законодательство о формировании и функционировании органов местного самоуправления.Конкретизируя самоуправленческую проблематику, регионы уделили особое внимание организационным и техническим вопросам. К примеру, почти во всех субъектах Российской федерации приняты законы, регулирующие формирование органов местного самоуправления. Кое-где (Омская и Томская области, Алтайский, Красноярский края, Республика Бурятия) один и тот же закон о выборах регламентирует и выборы депутатов представительного органа, и избрание главы местного самоуправления. В других субъектах федерации эти темы разделены: в Новосибирской области, например, принят закон о выборах депутатов представительных органов, в Приморском крае есть отдельный закон о выборах глав местного самоуправления населением, а в Томской области — закон о выборах главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления.
Для того чтобы выборные органы местного самоуправления работали нормально, а депутаты чувствовали свою ответственность перед избирателями, необходимо, чтобы у жителей была возможность отзыва выборных лиц местного самоуправления. В настоящее время в большинстве уставов городских и сельских муниципальных образований такая процедура предусмотрена, хотя это касается не всех субъектов Федерации. Причем в различных регионах отзывать можно разные категории выборных лиц. В связи с этим имеется несколько типов законов субъектов Федерации об отзыве.
Главным основанием для отзыва практически во всех регионах считается утрата доверия. Интересно, однако, что это понятие разные субъекты федерации трактуют по-разному. Например, в Алтайском крае "утрата доверия" рассматривается как невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений и т.п.; в Белгородской области — как самоустранение от выполнения своих обязанностей; в Красноярском крае и Воронежской области — как невыполнение депутатских обязанностей, нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Федерации или устава муниципального образования. Из приведенных примеров видно, что этот сложнейший вопрос нуждается в дальнейшей юридической проработке.
В субъектах Российской Федерации уделяется внимание решению разных проблем, необходимых для формирования местного самоуправления как одного из демократических институтов. В большинстве регионов разрабатываются или уже приняты законы о местном референдуме, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о собраниях и сходах, об обращениях в органы местного самоуправления.
Одновременно во многих регионах идет или уже завершилась работа над законами о местном референдуме, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о собраниях и сходах, об обращениях граждан в органы местного самоуправления. Некоторые регионы, лидирующие в этом отношении, успели принять такие нормативные акты, которых пока нет в других субъектах федерации.
Таким образом, можно констатировать, что блок первоочередных законов, необходимых для формирования в России местного самоуправления, уже принят. Вместе с тем принимаемые в субъектах Федерации законы не всегда оказываются качественными; в отдельных случаях они не развивают, а, наоборот, ограничивают местное самоуправление. Поэтому представителям местных властей нужно более активно вмешиваться в законотворческий процесс и шире использовать имеющееся у них право законодательной инициативы в представительном органе государственной власти.
Основные понятия
Правовые основы местного самоуправления; нормативные акты; вопросы местного значения; совместное ведение; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; федеральное и региональное законодательство.